З нашої точки зору, виборче законодавство повинно не лише стимулювати політичну конкуренцію, сприяти публічності партійної політики, а й забезпечувати реалізацію парламентом як представницьким органом національних та загальносуспільних інтересів. Сьогодні ми представляємо низку попередніх пропозицій, що стосуються процедурних аспектів виборчого процесу та ґрунтуються на попередньому досвіді організацій-членів Консорціуму.
Жодна з існуючих виборчих систем не позбавлена недоліків та має свої переваги. За умови дотримання загальновизнаних європейських стандартів проведення демократичних і чесних виборів, визначення чітких процедур організації процесу та встановлення відповідальності за порушення або зловживання, будь-яка виборча система є прийнятною. Водночас, з урахуванням загальноєвропейської практики, потреби у розвитку внутрішньопартійної демократії, необхідності посилення зв’язку всіх обраних депутатів з виборцями доцільнішим в Україні видається перехід до пропорційної системи з голосуванням за т.зв. «відкриті» списки кандидатів у невеликих (8-12 мандатів) багатомандатних виборчих округах, з розподілом мандатів у два етапи – на рівні відповідного округу та на загальнодержавному рівні.
1. Строки виборчої кампанії повинні встановлюватися з урахуванням організаційних потреб та конституційних засад виборчого процесу. Так, для належного виконання основних організаційних заходів з підготовки та проведення виборів, забезпечення належної реалізації права на оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами, загальна тривалість виборчого процесу повинна складати не менше 120 днів.
2. Участь блоків у виборчій кампанії повинна бути врегульована Законом „Про вибори народних депутатів України” з урахуванням низького рівня корпорації всередині фракцій, сформованих на основі блоків, у післявиборчий період. Крім того, формування окружних та дільничних виборчих комісій на засадах збалансованого партійного представництва неможливе за умови виділення квот для фракцій, адже партії, що входять до складу блоків, конкурують між собою, а партії, які сформували фракції самостійно, отримують невиправдані переваги при формуванні складу відповідних виборчих комісій. Заборона висування кандидатів на виборах виборчими блоками стимулюватиме зміцнення партійної системи України, однак, по-перше, закріплення такої заборони є недостатньо демократичним, по-друге, норми Закону, якими б передбачалось її закріплення, мали б набути чинності після чергових виборів народних депутатів України 2012 р. У зв’язку з цим, для чергових виборів народних депутатів України вбачається необхідним не повністю заборонити висування кандидатів виборчими блоками, а стимулювати партії до самостійної участі у виборах шляхом встановлення для блоків політичних партій виборчого бар’єру, який би у два рази перевищував виборчий бар’єр для політичних партій. Крім того, з метою розвитку внутрішньопартійної демократії та стимулювання виборців до підтримки на виборах партійних ідеологій та програм, а не окремих відомих у суспільстві діячів (у тому числі й політиків), вбачається доцільним закріпити у Законі заборону на утворення блоків, назви яких містять зазначення імен, прізвищ та по-батькові кандидатів у депутати або інших осіб.
3. Територіальна організація виборів повинна визначатись з урахуванням типу виборчої системи, яка застосовуватиметься на виборах народних депутатів України. Закон повинен забезпечувати можливість належної реалізації активного виборчого права громадянам, що проживають за межами України, а також можливість оскарження ними рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з підготовкою та проведенням виборів. Межі територіальних виборчих округів повинні враховувати кількість зареєстрованих виборців таким чином, аби було дотримано принцип рівного виборчого права. Крім того, при визначенні цих меж необхідно враховувати місця компактного проживання національних меншин. Закон повинен передбачати поділ виборчих дільниць на постійні та тимчасові. Кількість виборців, що належать до виборчої дільниці, доцільно зменшити до 1500, що забезпечуватиме належну організацію голосування та підрахунку голосів.
4. Формування окружних та дільничних виборчих комісій має здійснюватися за принципом рівного представництва як для партій, представлених у парламенті, так і для позапарламентських партій – 50% місць у складі виборчих комісій має відводитись для заміщення кандидатурами, запропонованими представленими у парламенті партіями, 50% місць – для заміщення кандидатурами, запропонованими позапарламентськими партіями. При цьому, зважаючи на політичну конфігурацію діючого парламенту, який складається з одно- та багатопартійних фракцій, розподіл місць в окружних та дільничних виборчих комісіях повинен здійснюватися через окреме жеребкування на заповнення квот відповідно парламентських та позапарламентських партій. Таким чином буде забезпечено збалансоване представництво партій, представлених у Верховній Раді України, і забезпечено рівноправну участь у формуванні комісій потенційно конкуруючих суб’єктів зі складу одного блоку. Процедуру жеребкування необхідно здійснити для кожної окружної виборчої комісії (згодом і для ДВК) окремо. Таким чином не буде допущено повторення ситуації, яка виникла під час місцевих виборів 2010 р., коли партії, які отримали перші номери за результатами єдиного жеребкування, забезпечили собі більшість місць у складі виборчих комісій.
5. Розподіл керівних посад (голова, заступник, секретар) у виборчих комісіях різних рівнів доцільно здійснювати методом жеребкування між кандидатами на відповідні посади без урахування досвіду їх роботи у складі виборчих комісій. Як показала практика, поняття досвіду роботи у складі виборчих комісій може тлумачитись неоднозначно, в той час як провести перевірку інформації про наявність у претендентів на посади у складі виборчих комісій досвіду відповідної роботи практично неможливо. На останніх місцевих виборах обов’язковість призначення на керівні посади у комісіях осіб, що мають досвід роботи у складі виборчих комісій, призвела до того, що окремі партії отримали суттєві переваги при розподілі керівних посад у складі комісій. Відповідно до рекомендацій Місій БДІПЛ/ОБСЄ Закон повинен передбачати обов’язковість проходження навчання з питань виборів членами окружних та дільничних виборчих комісій, яке мають організовувати відповідно ЦВК та окружні комісії. Методика такого навчання має здійснюватись за затвердженою ЦВК програмою. Прослуховування членами відповідних виборчих комісій навчальних курсів (тривалістю до 1 тижня, враховуючи короткі строки перебігу основних етапів виборчого процесу), має передувати складанню ними присяги. Підстави дострокового припинення повноважень членів виборчих комісій за ініціативою суб’єктів, які запропонували їхні кандидатури, мають бути вичерпно визначені Законом, що сприятиме підвищенню рівня незалежності членів комісій від партій та кандидатів.
6. При вирішенні питання про оптимальний кворум для легітимності засідань та прийняття виборчими комісіями рішень необхідно враховувати практику українських виборів та логіку процесу, щоб визначити найприйнятніший кворум для засідань дільничних та окружних виборчих комісій. Вимога присутності 2/3 членів комісії на її засіданні може бути використана для його зриву у разі неявки на засідання більш ніж третини членів комісії, що є особливо небезпечним у день день голосування, при підрахунку голосів та встановленні результатів голосування. Спрощення цієї жорсткої вимоги перед проведенням повторного голосування під час виборів Президента України 2010 р. та виборів до органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів 31 жовтня 2010 року призвела до максимальної мобілізації членів комісій від полярних кандидатів, які усвідомили, що й за їх відсутності підготовка до голосування (у день його проведення), а також процедура підрахунку голосів відповідатимуть чинному законодавству. Тож вимога присутності на засіданнях абсолютної більшості членів виборчих комісій – достатня та виправдана. Проте вона повинна поширюватись і на засідання комісій, які проводяться у день голосування , а не звужуватися до присутності 3-х членів комісії, як це було передбачено під час останніх місцевих виборів. Рішення на засіданні повинні прийматися більшістю від присутніх, що забезпечить необхідний баланс рівності можливостей для партій парламентської більшості, меншості та позапарламентських політичних сил.
7. Ефективне спостереження за виборами українськими громадськими організаціями, що наділятимуться широкими повноваженнями, забезпечить незаангажовану оцінку підготовки та проведення виборів, дозволить зафіксувати порушення вимог законодавства та сприятиме їх усуненню. Спостерігачі від громадських організацій повинні бути прирівняні до офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу, та мати право на: 1) отримання копії протоколу про підрахунок голосів та встановлення офіційних результатів виборів; 2) звернення до відповідної виборчої комісії або суду з письмовою заявою про усунення порушень закону у разі їх виявлення; 3) складання акту про виявлене порушення закону, що підписується ним та не менш ніж двома виборцями, які засвідчують це порушення; 4) присутність під час волевиявлення виборців поза приміщенням для голосування (на дому); 5) присутність під час засідань виборчих комісій різного рівня при підрахунку голосів, встановленні результатів волевиявлення. Всеукраїнські та місцеві громадські організації, зареєстровані не пізніше ніж за 3 роки до дня виборів, і статутні документи яких передбачають організацію та проведення спостереження під час виборів народних депутатів, акредитуються Центральною виборчою комісією на підставі відповідних заяв, підписаних їх керівниками, копій свідоцтв про реєстрацію та статутів, засвідчених нотаріально. Реєстрація та видача посвідчень окремим спостерігачам - громадянам України здійснюється ЦВК та відповідними окружними виборчими комісіями, до яких звернувся представник акредитованої організації з довіреністю на здійснення представницьких функцій в межах округу чи України, списком кандидатів на спостереження, який додається, завіреною печаткою організації копією документу від ЦВК про акредитацію, оригіналами заяв від кандидатів у спостерігачі.
8. Реєстрація кандидатів. Підстави для відмови у реєстрації кандидатів повинні бути чітко та вичерпно визначені в законі і не створювати можливостей для неоднозначного тлумачення відповідних норм виборчими комісіями. Закон повинен відводити достатній час для виправлення недоліків у поданих на реєстрацію документах та можливість їхнього повторного подання до завершення відведеного граничного строку. Можливість скасування реєстрації кандидатів повинна передбачатись лише у виняткових випадках, визначених чинним Законом «Про вибори народних депутатів України». Повторне вчинення суб’єктом виборчого процесу правопорушення не повинне бути підставою для скасування його реєстрації (у цьому випадку необхідно застосовувати інші санкції, наприклад, штрафи, розмір та підстави накладання яких мають визначатись законом). Закон не повинен передбачати подання підписних листів на підтримку висування кандидатів; розмір виборчої застави не повинен обмежувати можливість висування кандидатів невеликими партіями, які не мають у своєму розпорядженні значних фінансових ресурсів. Закон повинен передбачати обов’язковість подання декларацій про доходи та майновий стан кандидатів, а також обов’язковість їхнього оприлюднення на веб-сайті ЦВК.
9. Фінансування виборчих кампаній повинне здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу; а у разі проведення позачергових виборів – з резервного фонду Кабінету Міністрів України. Одночасно з прийняттям нової редакції Закону «Про вибори народних депутатів України» необхідно внести зміни до Закону «Про політичні партії в Україні», які передбачатимуть: а) запровадження прямого державного фінансування діяльності політичних партій та встановлення заборони їх фінансування юридичними особами; б) узгодження розміру внесків на користь партій з розміром внесків до виборчих фондів; в) обов’язкове оприлюднення на веб-сайті ЦВК річних звітів про доходи та видатки партій (вимоги до змісту таких звітів повинні визначатись безпосередньо у законі), а також звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів (вимоги до змісту таких звітів та меж розкриття відображеної у них інформації повинні визначатись безпосередньо у законі); г) відображення у звітах інформації про осіб, які здійснили внески на користь партій або до виборчих фондів, що перевищують певну величину, визначену законом; д) закріплення за ЦВК права здійснювати контроль не лише за надходженням і використанням коштів виборчих фондів, а й фінансуванням партій в цілому; е) ефективні та пропорційні санкції за правопорушення у сфері фінансування партій та передвиборної агітації.
10. Складання та уточнення списків виборців. До Закону України «Про Державний реєстр виборців» необхідно внести зміни, які передбачатимуть можливість надання партіям декількох електронних копій бази даних Державного реєстру виборців, що сприятиме більш оперативному проведенню перевірки повноти і достовірності бази даних Державного реєстру виборців, а відтак – підвищуватиме ефективність контролю партій за веденням Державного реєстру виборців. Порядок складання та уточнення списків виборців на виборах народних депутатів України повинен базуватись на нормах Закону «Про Державний реєстр виборців», при цьому: а) попередні списки виборців повинні передаватись органами ведення Державного реєстру виборців безпосередньо дільничним виборчим комісіям; б) дільничні виборчі комісії повинні бути позбавлені права внесення змін до списків виборців – такі зміни мають вноситись виключно відповідними органами ведення Державного реєстру виборців, у тому числі – на підставі рішень суду; в) виборчі комісії не повинні розглядати скарги на порушення, пов’язані зі складанням і уточненням списків виборців, – відповідні скарги мають розглядати органи ведення Державного реєстру виборців; закон повинен передбачати можливість ефективного оскарження рішень органів ведення державного реєстру виборців в адміністративному та судовому порядку; г) уточнення списків виборців та розгляд скарг, позовних заяв щодо невнесення, неправильного внесення виборців до списків виборців має завершитись не пізніше ніж за 2 дні до дня голосування, після чого будь-які зміни до списків виборців вноситись не повинні; д) кожному виборцю у встановлений законом строк до дня виборів має бути надіслане іменне запрошення із зазначенням відповідних даних, необхідних для голосуванні реалізації права голосу на виборах; е) закон не повинен передбачати можливість голосування виборців на підставі відкріпних посвідчень – у разі неможливості голосування на виборчій дільниці, до якої віднесено виборця, він повинен мати можливість звернутись до органу ведення Державного реєстру виборців для зміни місця голосування (виборчої дільниці) без зміни виборчої адреси, як передбачено Законом „Про Державний реєстр виборців”.
11. Передвиборна агітація. У новій редакції Закону «Про вибори народних депутатів України» необхідно чітко визначити поняття передвиборної агітації, політичної реклами, офіційного повідомлення про дії кандидатів у депутати. У випадку реклами продукції (комерційної реклами) з використанням символіки, зображень, назв (імен) суб’єктів виборчого процесу така реклама повинна вважатись політичною. З метою забезпечення рівних можливостей суб’єктів виборчого процесу у здійсненні передвиборної агітації необхідно скасувати квоти на політичну рекламу, встановлені Законом «Про рекламу». У відповідності до рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ, виборчі комісії мають бути звільнені від обов’язку сприяння суб’єктам виборчого процесу у здійсненні ними передвиборної агітації. Правове регулювання права на відповідь має бути приведене у відповідність до європейських стандартів; зокрема Закон повинен передбачати можливість відмови ЗМІ у забезпеченні права на відповідь (за наявності чітко визначених законом підстав) з можливістю оскарження такої відмови у судовому порядку. Граничний строк оприлюднення результатів опитувань громадської думки має бути скорочений до 7 днів до дня голосування, що відповідатиме кращій зарубіжній практиці. У Законі не повинні закріплюватись положення чинного Закону «Про вибори народних депутатів України», які мають недемократичний характер, зокрема щодо заборони проведення передвиборної агітації у ЗМІ з часткою іноземної власності понад 50%, заборони коментування чи оцінювання змісту передвиборної агітаційної програми протягом 20 хвилин до і після її трансляції тощо.
12. Контроль за друком та транспортуванням бюлетенів. Відсутність належного контролю за виготовленням і використанням виборчих бюлетенів може призвести до поглиблення недовіри до виборчого процесу загалом. Саме тому виборче законодавство має гарантувати можливість обов’язкової присутності членів відповідних виборчих комісій, уповноважених осіб всіх суб’єктів виборчого процесу та представників правоохоронних органів під час виготовлення бюлетенів, знищення друкарських форм, поліграфічного браку, транспортування виборчої документації, її передачі відповідним виборчим комісіям. Закон про вибори повинен передбачати можливість перевищення кількості виборчих бюлетенів – кількості виборців, включених до списків виборців на дільниці, не більш ніж на 0,5%. Правоохоронні органи повинні забезпечувати надійне зберігання виборчої документації.
13. Таємниця голосування – не лише право, а й обов’язок, невиконання якого повинне бути покаране шляхом визнання недійсним будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомим іншим. Порушення таємниці голосування повинно мати наслідком накладання санкцій на члена виборчої комісії у разі порушення або незабезпечення ним таємності голосування, а також на виборця, дії якого створили передумови для розголошення змісту заповненого бюлетеню.
14. Оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами. Порядок судового розгляду виборчих спорів повинен визначатись виключно Кодексом адміністративного судочинства України, а не виборчим законодавством. Положення КАС та Закону «Про вибори народних депутатів України» повинні: а) передбачати поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, пов’язані з виборами; можливість вжиття судами заходів із забезпечення позову; б) встановлювати такі строки подання та розгляду скарг і позовних заяв, які дозволятимуть ефективно захищати порушені права та належним чином вирішувати виборчі спори з урахуванням швидкого перебігу етапів виборчого процесу; в) передбачати можливість перегляду всіх судових рішень у виборчих спорах в апеляційному порядку.
15. Зміст виборчого бюлетеню повинен відповідати списку зареєстрованих партій в єдиному багатомандатному виборчому окрузі та переліку кандидатів, зареєстрованих у кожному з одномандатних мажоритарних виборчих округах. Послідовність розташування кандидатів та партій у виборчих бюлетенях має визначатись жеребкуванням на спеціальному засіданні відповідної виборчої комісії. У разі виявлення неточностей чи помилкового невключення до бюлетеня одного з кандидатів або партій, весь наклад таких бюлетенів необхідно знищити та забезпечити оперативне виготовлення повторного накладу.
16. Протокол про підрахунок голосів на виборчих дільницях повинен враховувати та відтворювати всі процедурні дії її членів. Так, необхідно фіксувати кількість бюлетенів у кожній зі скриньок для голосування, результати волевиявлення під час голосування за межами приміщення для голосування (за місцем проживання виборця), кількість контрольних талонів, зіпсованих та недійсних бюлетенів тощо. Таким чином можна проаналізувати всі позаштатні ситуації, які трапляються на дільниці, але можуть бути приховані підсумковими сумарними даними. Крім того, закон повинен закріплювати обов’язковість підписання протоколів про підрахунок голосів на дільниці, про встановлення результатів голосування в межах територіального виборчого округу, протоколу про встановлення результатів виборів всіма членами відповідних виборчих комісій. Легітимним має вважатись протокол, підписаний не менш ніж 2/3 від присутніх членів ДВК, але не менш ніж половиною членів від її загального складу. Кримінальний кодекс України повинен встановлювати кримінальну відповідальність не лише за виніс печатки за межі приміщення для голосування, але й за бездіяльність представників правоохоронних органів та членів окружних виборчих комісій, які відмовляються фіксувати непоодинокі факти переписування протоколів про підрахунок у приміщенні ОВК.
17. Забезпечення інформаційного компоненту виборчого процесу. Принцип вільних виборів передбачає не лише право бути обраним, а й право обирати. Воно реалізується, зокрема, на основі володіння якомога повнішою інформацією про виборчий процес і про кандидатів, хоч би яка виборча модель не застосовувалася. Виборець має право знати, кому він делегує своє право на управління, хто ухвалює законодавчі рішення у державі від його імені. Держава повинна забезпечити доступ до публічно важливої інформації, у тому числі у виборчому процесі. Саме тому необхідно підняти на якісно новий рівень інформування виборців щодо кандидатів. Мінімальний набір відомостей, який дозволить здійснювати усвідомлений вибір, включає в себе біографічні дані, громадянство, відомості про освіту, попередню діяльність (у т.ч. на виборних посадах), місце роботи, місце проживання, декларацію про майновий стан та доходи, передвиборчу програму, відомості про наявність судимості, звіт про використання коштів виборчого фонду. У разі застосування змішаної системи в частині багатомандатного округу передбачити публічне подання партіями інформації щодо повного складу списку кандидатів. Така інформація повинна розміщуватися та оперативно оновлюватися на сайті ЦВК.
ПРОПОЗИЦІЇ КОНСОРЦІУМУ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА (pdf).
